Legitimiteit

Toen ik in 1976 een afspraak gemaakt had met professor van Zuthem op de TH Twente, had ik een ontwerp gemaakt voor mijn proefschrift dat bestond uit een vergelijkende studie naar beheerinstrumenten bij profit en non profit organisaties. Ik had daarover al eens een voordracht gehouden in Oldenzaal en die was enthousiast ontvangen zodat ik, zoals dat tegenwoordig heet, een goed gevoel had. Beheerinstrumenten waren bijvoorbeeld werkstructurering, budgettering, medezeggenschap en voor- en nacalculatie.

In de verschillende gesprekken met professor van Zuthem kwam het ontwerp ter sprake en stelde hij er vragen over waardoor het ontwerp langzaam maar zeker van karakter veranderde. Want wat was nu eigenlijk het kenmerkende “beheerinstrument” bij zowel profit- als non profit organisaties? Waren dat misschien mensen? Daar zat wel wat in. Maar hoe kregen die mensen het voor elkaar om een organisatie goed te beheren? Omdat ze gezaghebbend waren, misschien? Dat zou best eens kunnen.

De professor had mijn ontwerp volledig op zijn kop gezet door alleen maar het stellen van vragen. En wat hij bewerkstelligd had, was dat ik de technocratische, instrumentele benadering van de bedrijfsorganisatie die ik bij Philips hanteerde weer te veranderen in de sociologische benadering, niet meer denkend in termen van technocratische instrumenten maar in termen van erkenning, loyaliteit en conflict. Dat was even wennen.

In mijn proefschrift behandelde ik gezag als legitieme zeggenschap, anderen spraken ook wel van legitieme macht maar macht leek me teveel een amorf begrip en zeggenschap, in het Duits Herrschaft, had ik bestudeerd aan de hand van het werk van Max Weber. Gezag kan worden verworven of toegekend. Bij het laatste is sprake van toekenning op basis van bijvoorbeeld traditie zoals bij het erfelijk koningschap. Verworven gezag wordt als het ware verdiend op basis van kundigheden zoals bij een afdelingschef waarop de medewerkers kunnen terugvallen omdat hij verstand van zaken heeft. Het doorslaggevende kenmerk van gezag is de erkenning ervan door degenen die het aangaat.

Traditie en de bureaucratie werden door mij beschouwd als legitimeringskaders, stelsels van opvattingen die de Herrschaft legitimeren. Religie valt daar ook onder en Weber beschouwde het charismatisch leiderschap eveneens als een legitimeringskader. Meer in zijn algemeenheid is de legitimiteit van de institutionele orde binnen een samenleving gebaseerd op principes zoals de scheiding der machten die in de loop van de generaties als het ware neersijpelen in het bewustzijn van de mensen via opvoeding en opleiding. Legitimiteit is in tegenstelling tot legaliteit (het maken van wetten) een langdurige aangelegenheid. En over het verschil tussen legitimiteit en legaliteit gesproken: een meerderheid kan een tiran kiezen tot heerser maar daarmee is zijn heerschappij niet gelegitimeerd maar gelegaliseerd. Deze waarneming dat democratie tot tirannie kan leiden stond al bekend als de paradox van de vrijheid van Plato en kent lugubere voorbeelden in de recente geschiedenis.

Gezag was in de jaren zestig en daarna een vies woord geworden. Gezag werd geassocieerd met autoriteit en autoriteit met autoritair. Binnen kringen van studenten werd wel gesproken over het Joegoslavische model van arbeiderszelfbestuur. Provo’s waren sowieso anti-autoritair en dit woord werd ook gebruikt bij de opvoeding van kinderen. Het alternatief lag bij het collectivisme zonder bazen, iedereen had evenveel te vertellen. De antipsychiatrie in die tijd maakte duidelijk dat psychiaters het probleem vormden, niet de patiënten. De standenmaatschappij verdween schielijk uit het zicht en zou plaats moeten maken voor een egalitaire maatschappij, iets dat nadien niet gebeurd is. De oude standenmaatschappij werd gewoon ingewisseld voor een nieuwe standenmaatschappij met sterk verhullende gedragsvormen waarbij de oude autoritaire trekjes netjes gekopieerd werden door de nieuwe machthebbers.

In 1979 kwam professor Braam erbij als copromotor voor het empirische gedeelte. Hij was een zeer kritisch persoon waardoor ik een vertraging van meer dan een jaar opliep. Van hem heb ik geleerd om streng te denken en ik ben hem daar nog steeds zeer dankbaar voor. Een promovendus is eigenlijk een soort kleine ondernemer die met de bekende 90% transpiratie en de resterende 10% inspiratie een zeer specifiek doel probeert te bereiken, daarbij terzijde gestaan door kritische waarnemers.

In de kern was mijn gezagstheorie een evenwichtstheorie waarbij externe omstandigheden zorgen voor een verstoring van het evenwicht waarna een nieuw evenwicht ontstaat. Het was eigenlijk een voortbouwen op de theorie van Weber waarbij traditioneel gezag plaats maakt voor bureaucratisch gezag. Het is een aanpassingsproces dat zich geleidelijk aan kan voltrekken of via conflicten, bijvoorbeeld in de vorm van een revolutie waarbij de oude heersers plaats maken voor nieuwe zoals bij het marxisme waarbij de revolutie het dialectische keerpunt is. Maar ik kon met de beste wil van de wereld, ik had per slot van rekening in Nijmegen gestudeerd, geen revolutie ontdekken in de Nederlandse zorgsector. Eigenlijk toch wel jammer met de jaren zestig in het achterhoofd. Een heel klein revolutietje was wel leuk geweest.

Als ik ressentiment had toegevoegd aan het begrippenkader was de theorie een conflicttheorie geworden want ik ben ervan overtuigd dat ressentiment de belangrijkste bron is voor collectief geweld. Maar in de beschreven periode deed zich dat niet voor en de toevoeging zou volstrekt overbodig geweest zijn. Zou ik de theorie echter opnieuw schrijven, dan zou ik het begrip wel opnemen want ik denk dat er tegenwoordig wrok heerst evenals rancune en het ontbreken van een toekomstperspectief, de belangrijkste ingrediënten van ressentiment. Ik denk, dat ressentiment zich niet zozeer zal ontwikkelen op basis van de dichotomie autochtoon/allochtoon maar op basis van een sociaal-culturele verscheidenheid waarin de dragende cultuur van de decent society aan het afkalven is. Dan is verscheidenheid een woord voor tegenstellingen tussen sociaal-culturele groepen die hun loyaliteiten, ambities en niet te vergeten ressentimenten gebruiken voor doelen waarbij het middel geweld door hen legitiem geacht wordt. Dat kun je niet zomaar wegpoetsen door het gebruik van het woord multicultureel. Want wat betekent eenheid in verscheidenheid eigenlijk als je eenheid niet kunt definiëren?

Nederland kende in vroeger tijden ook een stelsel van sociaal-culturele belangen dat verzuiling genoemd werd en waarvan de eenheid bewaard werd door de elites van de zuilen. De bekendste zuilen waren gebaseerd op legitimeringskaders die wel aangeduid werden als een traditie, zoals de christelijk-sociale, de humanistische, de sociaaldemocratische en de katholieke. Dit stelsel heeft lange tijd gefunctioneerd en was overduidelijk geënt op het basale legitimeringskader van de decent society, meer dan op een verondersteld joods/christelijk legitimeringskader.

Het empirische gedeelte bestond uit een historische analyse van gezag in de zorgsector van na de oorlog tot circa 1980. In die periode verschoof het traditionele gezag geleidelijk aan naar bureaucratisch gezag. Van Zuthem vroeg me om voor de aardigheid aan het eind een voorspelling te doen voor de ontwikkeling na 1980. Ik dacht dat na 1980 gezag meer en meer zou gaan berusten op de effectiviteit ervan, in termen van Weber een doel-rationeel gezag. Dat gezag zou erkend worden door diegenen die het aangaat en daarom een legitieme basis verwerven.

De grote vergissing

Dat was achteraf gezien een grote vergissing want ik had buiten de waard gerekend, de immense schaalvergroting in de zorg. Die leidde niet tot effectief gezag maar tot een vorm van collectieve macht die in achterkamertjes uitgeoefend werd en al snel corrumpeerde in de jaren tachtig. De grote schaal werd aangeprezen als efficiënt maar bewerkstelligde het tegenovergestelde, inefficiency en immense bureaucratie. De grote schaal was de ideologie van de bazen die zich vermomd hadden als voorzitters van raden van bestuur en hun zakken spekten op kosten van de belastingbetalers om het maar eens populistisch te zeggen.

Ik heb de indruk, dat in de laatste twee decennia van de vorige eeuw gezagsaanspraken afbrokkelden ten gunste van machtsaanspraken. Dat komt, volgens mijn theorie, omdat legitimeringskaders verdwenen zonder dat er nieuwe voor in de plaats kwamen. Dan resteert alleen macht om de orde te handhaven waarbij orde niet alleen betrekking heeft op gezin en school maar op de gehele samenleving. Er zou dan sprake zijn van een institutioneel verval zoals van de natiestaat die geconfronteerd wordt met de machtsaanspraken van de EU onder het motto eendracht maakt macht waardoor het burgerschap als legitimeringskader van de decent society aan het verdwijnen is. Maar het geldt evenzeer voor de openbare orde die alleen nog maar gehandhaafd lijkt te kunnen worden met de machtsmiddelen van de politie. Nieuwe legitimeringskaders heb ik niet kunnen ontdekken behalve het bureaucratische natuurlijk dat zich ongestoord verder ontwikkeld heeft maar ook daar vermoed ik dat het te weinig gezag heeft en daarom voor de afdwingbaarheid van regels en voorschriften alleen steunt op machtsmiddelen.

Legitimiteit is gebaseerd op waarden maar de gehele naoorlogse ontwikkeling was gebaseerd op belangenbehartiging binnen een belangengroependemocratie. Daarmee is ook het idee van het algemeen belang zoals we die zien bij de waarde van wederkerigheid, verdwenen en ik denk dat het ook niet terugkeert want de samenleving bestaat niet meer uit burgers maar uit rechthebbende individuen die niets hebben aan een algemeen belang zoals de marxistische studenten in de jaren zestig al wisten waarbij echter het idee van de klassentegenstelling plaats heeft gemaakt voor de belangentegenstelling met als resultaat een institutionele belangenbehartiging binnen het parlement, de belangen groepen democratie.

De Europese Unie en Nederland

Met het uitbreken van de coronacrisis wordt duidelijk dat de legitimiteit van de zorgsector een verantwoordelijkheid is van de natiestaat, in West Europa wel verzorgingsstaat genoemd. In de door mij geanalyseerde periode van 1945 tot circa 1980 verdween het legitimeringskader van de verzuiling en kwam het meer en meer te berusten op het legitimeringskader van de staat dat echter merkwaardig genoeg meer gebaseerd is op legaliteit in plaats van op legitimiteit. Maar van veel en veel groter belang is de vraag of de Nederlandse institutionele orde congruent is met de zich ontwikkelende institutionele orde van de EU. Wat gebeurt er als beiden een non legitiem karakter krijgen? Wordt dan ressentiment doorslaggevend? En is Nederland dan de mindermachtige in het onaangename gezelschap van meermachtigen, een vervreemd land in een angstig continent waar de Miljarden Mammon heerst?

Naast deze speculaties is er de vraag of de EU maakbaar is. Dat is afhankelijk van de vraag wat men onder EU verstaat en belangrijker nog, of men links of rechts is. Links gelooft in maakbaarheid van de sociale werkelijkheid, rechts is sceptisch. Ziet men de EU als een toekomstige eenheidsstaat of als een samenwerkingsverband tussen gelijkwaardige partners? Dat is van belang want je kunt niet ergens naar toe gaan als je niet weet waar je naar toe moet. En als je het doel zou weten, weet je dan ook de ratio ervan?

De maakbaarheid van de Nederlandse samenleving kwam na de Oorlog vooral tot uiting in de maakbaarheid van een institutioneel deel ervan, de verzorgingsstaat. Daarbij stonden niet politieke maar maatschappelijke doelstellingen voorop in het regeringsbeleid. Dat kwam ook tot uiting in het idee van samenwerking dat het “poldermodel” genoemd werd. Dat ging uit van gedeelde belangen die ook als “algemeen belang” betiteld zouden kunnen worden. Dit idee verzwakte echter in de loop van de jaren tachtig en daarna omdat de Nederlandse staat een legitimeringskader ontbeerde, het werd duidelijk dat de keizer zonder kleren zat.

Maar niet alleen de keizer had dat probleem. Ook de Nederlands samenleving was naakt geworden. Je kunt je aanzien, je gezag, je erkenning niet ontlenen aan marketing maar wel aan in de samenleving gewortelde sociale filosofieën. Die waren er niet meer zodat de elite zich ging storten in de semantiek van verbale goeddoeners waarbij je goed bent als je woorden goed zijn, een oude Nederlandse gewoonte.

De decent society bestaat nog wel maar of die verdwijnt of in leven blijft is maar de vraag. Maakbaar is hij volgens mij niet. Je kunt hem niet in een politiek programma onderbrengen net zoals dat met wederkerigheid of beleefdheid niet kan. Ik denk dat het met legitimiteit ook zo is. Het is enerzijds meetbaar zoals bij verkiezingen en anderzijds ongrijpbaar zoals bij charismatisch gezag. En als het er niet is merk je het wel aan geweld op straat. Dan weet je precies wat het betekent.

Frans Tolsma

Augustus 2018